兩年未發(fā)現(xiàn)的環(huán)評未批先建不罰 但關(guān)聯(lián)違法行為仍嚴(yán)懲

法制晚報·看法新聞（曹曉凡）1978年，中共中央在批轉(zhuǎn)國務(wù)院關(guān)于《環(huán)境保護工作匯報要點》的報告中首次提出了進行環(huán)境影響評價工作的意向。自1979年頒布的《環(huán)境保護法（試行）》第一次在法律上確定了環(huán)境影響評價制度等法律制度以來，經(jīng)過近四十年的發(fā)展，我國的環(huán)境保護法律制度日趨豐富和完善，并在強化環(huán)境保護監(jiān)督管理，防治環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量等方面發(fā)揮了十分重要的作用。

2003年施行的《環(huán)境影響評價法》，對于貫徹“預(yù)防為主”的原則，推進產(chǎn)業(yè)合理布局和企業(yè)的優(yōu)化選址；加強環(huán)境管理，預(yù)防開發(fā)建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等活動可能產(chǎn)生的環(huán)境污染和破壞；提高公眾的環(huán)境意識，調(diào)動公眾參與環(huán)境保護的積極性；實現(xiàn)環(huán)境保護同經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展等，都具有重要的意義。2016年，為適應(yīng)深化改革的需要，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國節(jié)約能源法〉等六部法律的決定》對《環(huán)境影響評價法》作出修改。

環(huán)境影響評價制度改革是落實黨中央、國務(wù)院“放管服”要求的一項重要改革任務(wù)。在深化改革的同時也出現(xiàn)，一些地方觀念轉(zhuǎn)變不到位，仍然存在“重審批、輕監(jiān)管”“重事前、輕事中事后”現(xiàn)象。環(huán)境保護部以推動實現(xiàn)“十三五”綠色發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為總體目標(biāo)，于2016年7月15日印發(fā)了《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》（環(huán)環(huán)評〔2016〕95號），并陸續(xù)發(fā)布配套改革文件，各地環(huán)保部門落實各項改革措施，各項工作取得積極進展。

特別是近年來，結(jié)合去產(chǎn)能政策和強化督查行動，清理處罰了一大批未批先建項目。但是，已建成并已投產(chǎn)或使用且未有環(huán)保審批手續(xù)(未批先投)的違法建設(shè)項目仍大量存在。如果該建設(shè)項目屬于兩年前就已經(jīng)建設(shè)完成的，環(huán)保部門應(yīng)不應(yīng)再立案查處其違反環(huán)境影響評價制度的行為？

對這個問題，在理論界和實務(wù)界，均存在爭議。導(dǎo)致各地在建設(shè)項目“未批先建”違法行為的法律適用、追溯期限以及后續(xù)辦理環(huán)境影響評價手續(xù)等方面的執(zhí)法不完全統(tǒng)一。

為加強“未批先建”建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理工作，環(huán)境保護部就有關(guān)法律法規(guī)的適用問題提出《關(guān)于建設(shè)項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函【2018】31號），關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限，該意見指出：“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應(yīng)當(dāng)自建設(shè)行為終了之日起計算。

因此，“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。環(huán)境保護部隨后發(fā)出《關(guān)于加強“未批先建”建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評[2018]18號），要求各級環(huán)境保護部門要按照“屬地管理”原則，對“未批先建”建設(shè)項目進行拉網(wǎng)式排查并依法予以處罰。

《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算?！狈芍砸?guī)定時效，并不意味著縱容了環(huán)境違法行為。

這樣的規(guī)定具有以下積極的現(xiàn)實意義：第一，對于未過追溯時效期限的“未批先建”行為必須依法追究其法律責(zé)任，給予行政處罰，體現(xiàn)環(huán)保執(zhí)法的嚴(yán)肅性。第二，對于違法行為已經(jīng)過了追溯時效期限的，不應(yīng)再追究其行政責(zé)任，不再給予行政處罰，明確法律界限。第三，有利于行政機關(guān)集中精力辦理現(xiàn)行的和在追溯時效期限內(nèi)的“未批先建”案件，如果沒有時效的規(guī)定，行政機關(guān)必將為陳年舊案所累，影響現(xiàn)行的和在追溯時效期限內(nèi)的“未批先建”案件的辦理。第四，有利于社會的穩(wěn)定，經(jīng)過清理違規(guī)建設(shè)項目活動后，仍沒有辦理環(huán)評手續(xù)的建設(shè)項目，往往都有很多歷史原因，建成超過兩年甚至十幾年的項目仍然追究其法律責(zé)任，容易引起社會的不穩(wěn)定。第五，行政處罰的目的不是為懲罰而懲罰，是為了防止違法后果的進一步蔓延，教育違法行為人改正違法行為，遵守國家法律。

當(dāng)然，對于違法行為連續(xù)和繼續(xù)狀態(tài)的理解，尤其是對繼續(xù)狀態(tài)的理解，學(xué)界也存有不同觀點。

一種觀點認(rèn)為，行為人的行為一旦實施完畢，不管該行為是否導(dǎo)致違法狀態(tài)存在，僅從行為本身出發(fā)，已完成，便不屬于繼續(xù)狀態(tài)。

另一種觀點認(rèn)為，行為人的行為雖已實施完畢，但該行為導(dǎo)致的違法事實始終存在，應(yīng)屬于繼續(xù)狀態(tài)。

因此，是否正確理解違法行為繼續(xù)狀態(tài)，對于行為人兩年前已實施完畢的一次性違法行為，是否追究其法律責(zé)任具有重要意義?！蛾P(guān)于建設(shè)項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》采納了第一種觀點，認(rèn)為該類建設(shè)項目的違法行為隨著建設(shè)的完成就已經(jīng)結(jié)束，沒有連續(xù)或者繼續(xù)的狀態(tài)。

2月27上午，環(huán)境保護部舉行2月例行新聞發(fā)布會。面對公眾疑問，環(huán)境保護部宣傳教育司司長、新聞發(fā)言人作出回應(yīng)稱，對未批先建項目持續(xù)保持高壓態(tài)勢，即使未批先建違法行為兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)，對其關(guān)聯(lián)的無證排放、超標(biāo)排放、未履行“三同時”制度等環(huán)境違法行為嚴(yán)懲不貸，決不縱容。